Информационно-аналитическая записка «О необходимости введения запрета на использование одноразовой тары для транспортировки и хранения хладагентов с целью осуществления контроля за оборотом озоноразрушающих веществ в Российской Федерации»

Организация Объединенных Наций по промышленному развитию ЮНИДО

1. Одноразовая и многооборотная тара для транспортировки хладагентов, в том числе озоноразрушающих веществ и фторсодержащих газов, в Российской Федерации

1.1. Одноразовая тара для транспортировки хладагентов

В настоящее время подавляющее количество хладагентов, включая озоноразрушающие вещества (далее – ОРВ) и фторсодержащие газы (далее – Ф-газы), поступающих к конечному потребителю, доставляется в одноразовых баллонах объемом около 15 л. (типовое значение – 13,4-13,6 л.). В основном это баллоны производства КНР, которые поступают в Российскую Федерацию уже заполненными хладагентами на заводах – производителях хладагентов. Как в КНР, так и в других странах, производители хладагентов в основном самостоятельно не выпускают баллоны для этих целей, а закупают их у сторонних поставщиков, чаще всего – непосредственно у производителей баллонов.

Одноразовые баллоны имеют специальную конструкцию, основными элементами которой являются: непосредственно сам стальной сварной баллон, вентиль для отбора хладагента, одноразовый предохранительный клапан для предотвращения разрушения баллона при превышении расчетного давления, ручка для ограждения / переноски в верхней части баллона вокруг вентиля. Наличие в конструкции баллона запорного устройства (вентиля) исключает его повторное заполнение, но позволяет осуществлять многократный отбор хладагента из баллона. Следует отметить, что стандартные одноразовые баллоны не имеют необходимого запаса прочности, вследствие чего наблюдаются несанкционированные самопроизвольные утечки хладагентов (частичные или полные) из них из-за изменений условий хранения или транспортировки.

После использования (опустошения) баллоны подлежат утилизации, которая затруднена и требует как временных, так и трудовых затрат в связи с особыми требованими к утилизации герметичных конструкций в установленном порядке. Также следует отметить, что после завершения эксплуатации баллона в нем остается хладагент в газовой фазе. В зависимости от типа хладагента и температуры окружающей среды его количество варьирует от 0,2 до 0,4 кг. Собрать эти остатки без использования специального оборудования (которое за редким исключением отсутствует у обычных пользователей) невозможно. В результате утилизации баллонов хладагенты поступают в атмосферу и наносят экологический ущерб озоновому слою и климату планеты.

В Российской Федерации производство одноразовых баллонов объемом 13,4 л. регламентируется техническими условиями (например, ТУ 3695-103-07518941-2003).

1.2. Многооборотная тара для транспортировки хладагентов

Альтернативным способом транспортировки и хранения хладагентов всех типов является использование многооборотной тары. Ассортимент используемых в качестве многооборотной тары баллонов (контейнеров): 5, 15, 60, 1.000, 20.000 л. Эти баллоны имеют усиленную конструкцию и состоят из практически тех же элементов, что и одноразовые, но предназначены для многократного применения (более 1.000 циклов). Они имеют разборную конструкцию для возможности осуществления ремонта и инспекции. Как правило, ремонту (замене), подлежит только вентиль, который имеет отличную от применяемых в одноразовых баллонах конструкцию и обладает большей функциональностью и надежностью в использовании. Помимо этого его предохранительный клапан (для сброса избыточного давления, например, при непреднамеренном нагреве) имеет пружинную конструкцию, что обеспечивает в случае необходимости его дозированное кратковременное открытие для сброса избыточного объема хладагента (в отличие от клапана на одноразовом баллоне, который срабатывает для сброса всего объема хранимого в баллоне хладона).

Следует отметить, что в Российской Федерации уже имеется нормативная правовая база, которая потенциально может способствовать внедрению использования многооборотной тары для импорта / экспорта и внутреннего обращения хладагентов, а также организации контроля за оборотом ОРВ и Ф-газов. В частности, в приказе Министерства финансов Российской Федерации № 119н от 28.12.2001 «Об утверждении методических указаний по бухгалтерскому учету материально-производственных запасов», присутствуют понятия многооборотной тары и тары для однократного использования, а также изложены правила учета тары (Общие положения; Оформление операций по движению тары; Учет тары у поставщика продукции; Учет тары у покупателя продукции; Операции с тарой, обращающейся по залоговым ценам; Учет затрат по изготовлению, ремонту, возврату тары и ее списание; Учет тары-оборудования).

2. Запрет на использование одноразовой тары в рамках регулирования оборота ОРВ и Ф-газов в странах Европейского Союза

В странах ЕС запрет использования одноразовой тары при обороте ОРВ и Ф-газов законодательно закреплен в Регламенте Европейского Парламента и Совета Европейского Союза № 1005/2009 от 16 сентбря 2009 г. о веществах, разрушающих озоновый слой (Regulation (EC) No. 1005/2009 of 16 September 2009 on Substances that Deplete the Ozone Layer) и в Регламенте Европейского Парламента и Совета Европейского Союза № 842/2006 о некоторых фторсодержащих парниковых газах (Regulation (EC) No. 842/2006 of 17 May 2006 on Certain Fluorinated Greenhouse Gases).

2.1. Регламент Европейского Парламента и Совета Европейского Союза № 1005/2009 от 16 сентября 2009 г. о веществах, разрушающих озоновый слой

Глава II, Статья 5, п. 2:

Controlled substances shall not be placed on the market in non-refillable containers, except for laboratory and analytical uses as referred to in Article 10 and Article 11(2).

Контролируемые вещества не поставляются на рынок в одноразовых контейнерах за исключением поставок для лабораторных и аналитических целей, указанных в Статье 10 и Статье 11(2)¹.

2.2. Регламент Европейского Парламента и Совета Европейского Союза № 842/2006 от 17 мая 2006 г. о некоторых фторсодержащих парниковых газах

Статья II, п. 13:

‘A non-refillable container’ means a container that is designed not to be refilled and is used in the servicing, maintenance or filling of refrigeration, air-conditioning or heat pump equipment, fire protection systems or high-voltage switchgear, or to store or transport fluorinated greenhouse gas based solvents.
«Контейнер однократного применения» означает контейнер, не предназначенный для повторного наполнения и используемый при обслуживании, содержании или заполнении холодильного или теплонасосного оборудования или оборудования для кондиционирования воздуха, систем противопожарной защиты или распределительных устройств высокого напряжения, либо при хранении или перевозке растворителей, содержащих фторсодержащие парниковые газы.

Статья IV, п. 2:

When a refillable or non-refillable fluorinated greenhouse gas container reaches the end of its life, the person utilising the container for transport or storage purposes shall be responsible for putting in place arrangements for the proper recovery of any residual gases it contains to ensure their recycling, reclamation or destruction.
По достижении окончания срока эксплуатации контейнера однократного или многократного применения для фторсодержащих парниковых газов лицо, использующее такой контейнер для перевозки или хранения, отвечает за осуществление надлежащего сбора остатков газа, содержащихся в таком контейнере, с целью их рециклирования, регенерации или уничтожения.

Приложение 2

Помимо вышеуказанных мер на территории ЕС действуют правила маркировки оборудования и контейнеров, содержащих хладоны. В частности, на специальном шильдике в унифицированном формате указываются: сокращенное наименование вещества, его количество (для контейнеров – максимальное количество вещества, возможное для данного контейнера), ссылка на соответствующее международное соглашение, которым регулируется потребление данного вещества (например: «Содержит фторсодержащие парниковые газы, регулируемые Киотским протоколом»), и ряд других показателей.

3. Целесообразность введения запрета на использование одноразовой тары и внедрения многооборотной тары на территории Российской Федерации

Решением совещания «Предотвращение нелегального ввоза озоноразрушающих веществ в Российскую Федерацию и снижение их выбросов и утечек при обслуживании оборудования, содержащего данные вещества», состоявшегося 25.01.2013 в Минприроды России, и протоколом № 1 от 01.03.2013 заседания Рабочей группы «ЮНИДО – представители бизнеса» было рекомендовано инициировать введение запрета на использование одноразовой тары для хладонов всех типов (как озоноразрушающих веществ, так и других, которые могут использоваться в качестве «товаров прикрытия»).

В пользу введения запрета на использование одноразовой тары для транспортировки и хранения хладагентов помимо успешного международного опыта (страны ЕС, США, Канада и другие развитые страны) могут быть приведены следующие аргументы:

3.1. Сложность осуществления контроля за импортом / экспортом и внутренним потреблением ОРВ при использовании одноразовой тары

• Импорт хладонов, поставляемых в небольших по объему одноразовых баллонах, в отличие от многооборотной тары, крайне сложно контролировать из-за большого количества ввозимых баллонов (приблизительная оценка – 400-600 тыс шт ежегодно).
• Для организации выявления наличия / отсутствия ОРВ в одноразовых баллонах необходимы оснащение уполномоченных пунктов пропуска дорогостоящими экспресс-анализаторами и проведение обучения навыкам работы с ними достаточного количества сотрудников ФТС России. Определение точного химического состава импортируемых веществ возможно лишь по результатам газохроматографического анализа в специальных лабораториях. Хладоны в одноразовой таре в основном ввозятся морскими контейнерами, вместимостью 1.140 штук в одной транспортной единице. Оперативно осуществить анализ состава всей партии товара в мелкой фасовке на практике не представляется возможным.
• Основное количество нелегальных ОРВ (преимущественно хладон R22) поступают на территорию Российской Федерации в одноразовых баллонах, предназначенных для хладонов R134a, R404A и т.д., ввоз которых никак не лимитирован. Эти поставки декларируются в качестве ввоза озонобезопасных веществ и осуществляются через пункты пропуска, не включенные в приложение к постановлению Правительства Российской Федерации от 06.07.2012 № 687 «Об определении пунктов пропуска через государственную границу Российской Федерации, в которых допускается прибытие на территорию Российской Федерации озоноразрушающих веществ».
• Дополнительные трудности для контроля оборота ОРВ создаются в результате фактического отсутствия таможенного контроля на границах с государствами – членами Таможенного союза.
• Поставки хладагентов в оборотной таре осуществляются, как правило, в крупнотоннажной упаковке (обычно 20 т), которую значительно проще контролировать в местах таможенного контроля на границе, что делает затруднительным несанкционированный ввоз ОРВ.
• Использование одноразовых баллонов также осложняет организацию контроля за внутренним оборотом ОРВ после пересечения границы, так как эти баллоны являются массовым и фактически неконтролируемым конечным продуктом. В отличие от них многооборотная тара, как правило, имеет индивидуальные идентификационные номера и подлежит учету. Количество хозяйствующих субъектов, располагающих необходимым оборудованием для перезаправки оборотных баллонов и имеющих установленную документацию на работу с газами под давлением, будет естественным образом ограничено, а их деятельность будет легче контролировать уполномоченным федеральным органам исполнительной власти.

3.2. Экологический ущерб, связанный с выбросами ОРВ и Ф- газов в атмосферу

• Выбросы, как правило, всего находящегося в одноразовом баллоне объема ОРВ или Ф-газов при срабатывании предохранительного клапана в случае нарушения условий хранения или транспортировки.
• Выбросы ОРВ и Ф-газов при перезаправке одноразовых баллонов, а также при их последующей транспортировке или хранении вследствие внесения изменений в конструкцию клапана в кустарных условиях (к сожалению, практика многократного использования одноразовых баллонов достаточно широко распространена в Российской Федерации в связи с отсутствием в стране системы сертификации компаний и специалистов по монтажу и сервисному обслуживанию холодильной и климатической техники).
• Выбросы ОРВ и Ф-газов при утилизации использованных одноразовых баллонов. Как упоминалось выше, в каждом таком баллоне остается от 0,2 до 0,4 кг хладагентов в газовой фазе, которые неизбежно попадают в атмосферу в связи с тем, что откачка хладагентов может производиться только квалифицированными специалистами при наличии специализированного оборудования. В настоящее время также отсутствуют какие-либо законодательные и нормативные правовые документы в этой сфере.
• Экологический ущерб, связанный с образованием большого количества трудно утилизируемых отходов из использованных одноразовых баллонов. В связи с особыми требованиями к утилизации герметичных конструкций такие баллоны чаще всего попадают в места складирования твердых бытовых отходов (свалки) вместе с бытовым мусором. В условиях отсутствия на территории Российской Федерации эффективно действующей системы утилизации такого вида отходов приблизительно от 1,2 до 2,0 тыс т стального лома ежегодно не утилизируется.

4. Внедрение многооборотной тары для транспортировки и хранения хладагентов на территории Российской Федерации

4.1. Вопросы логистики

Отличительным признаком использования многооборотной тары является логистика – в отличие от одноразовой тары многооборотную тару требуется возвращать к месту заправки (поставщику, дилеру, производителю). При существующем уровне развития транспортной инфраструктуры страны такой подход представляется вполне реализуемым. Доставка многооборотной тары может осуществляться теми же средствами и с соблюдением тех же правил транспортировки, что и для одноразовой тары. Ожидается, что стоимость доставки (с учетом возврата порожней тары) может вырасти в 1,5-2 раза для удаленных регионов страны. Для существующего уровня цен на хладагенты это может составить около 2-3% от общей цены товара.

4.2. Создание необходимого парка оборотной тары

В настоящее время отсутствует достаточный парк оборотной тары как у поставщиков (дилеров), так и у потребителей, желающих работать со своей тарой. Переход на многооборотную тару можно использовать для стимулирования развития производства данной продукции на территории Российской Федерации и стран Таможенного союза.

На территории Российской Федерации и Республики Беларусь имеется достаточное количество промышленных предприятий, обладающих необходимой технологической оснасткой и опытом для насыщения рынка оборотной тарой востребованного ассортимента. Эти предприятия могут получить значительные преференции в связи с действующей таможенной пошлиной в размере 15% на баллоны импортного производства при их ввозе на территорию стран, входящих в состав Таможенного союза.

Также после проведения необходимых ремонтных и профилактических работ и освидетельствования могут оказаться востребованными для доставки хладагентов в регионы 1 тонные контейнеры, использовавшиеся российскими предприятиями – производителями ХФУ 11 и ХФУ 12 до 2000 г.

4.3. Экономическая целесообразность перехода на многооборотную тару

Внедрение многооборотной тары может оказаться экономически приемлемым исходя из следующих соображений:

• Цены на предлагаемые в настоящее время дилерами хладагенты в оборотной таре как правило ниже, поскольку не включают в себя стоимость невозвратной упаковки.
• Оборотный баллон лишь в 4-5 раз дороже аналогичного ему по вместимости одноразового баллона. С учетом количества циклов использования оборотной тары (до 1.000), ее стоимость, отнесенная на стоимость хладагента, будет существенно ниже стоимости одноразового баллона.
• Отсутствуют затраты на утилизацию баллонов.
• Отсутствуют имеющиеся в настоящее время потери потребителей в связи с невыбираемым остатком хладагента в газовой фазе из одноразовой тары.

4.4. Международный опыт внедрения многооборотной тары

Шестилетний европейский опыт введения запрета на одноразовую тару и внедрения многооборотной тары свидетельствует об отсутствии сколь-нибудь значимых проблем в этой сфере как у потребителей, так и у поставщиков хладонов.

Исходя из европейской практики использования оборотной тары, наиболее востребованными оказались баллоны 14,3 л и 63 л. В странах ЕС имеется как минимум два предприятия по производству таких баллонов (и их разновидностей), крупнейший из которых находится в Португалии. Также существует несколько производителей многооборотной тары в КНР, где цены на аналогичную продукцию на 30-40% ниже. Так, цена на многооборотный баллон в КНР емкостью 14,3 л составляет 25-35 долл. США на условиях ФОБ, а на 63 л – 60-70 долл. США на условиях ФОБ.

4.6. Улучшение контроля потребления ОРВ и Ф-газов в Российской Федерации

После внедрения многооборотной тары с индивидуальными идентификационными номерами и создания соответствующей системы учета (по аналогии с действующей на территории ЕС) заинтересованные федеральные органы исполнительной власти смогут дополнительно получать необходимую и реалистичную информацию о потреблении ОРВ и Ф-газов на территории Российской Федерации.

5. Выводы и рекомендации

С учетом вышеизложенного представляется целесообразным организовать поэтапный отказ от использования одноразовой тары и переход на многооборотную тару для транспортировки и хранении хладагентов.

• На первом этапе (предположительно с 01.07.2013) – ввести запрет на ввоз на территорию Российской Федерации озоноразрушающих веществ в одноразовой таре.
• На втором этапе (предположительно с 01.01.2014) – ввести аналогичный запрет в рамках Таможенного союза.
• На третьем этапе (предположительно с 01.01.2015) – поставки всех видов хладагентов (на основе гидрофторуглеродов и углеводородов) в одноразовых баллонах осуществлять через пункты пропуска, включенные в приложение к постановлению Правительства Российской Федерации от 06.07.2012 № 687 «Об определении пунктов пропуска через государственную границу Российской Федерации, в которых допускается прибытие на территорию Российской Федерации озоноразрушающих веществ». Данная мера позволит практически свести на нет контрабандный ввоз ОРВ под видом озонобезопасных хладагентов.
• На четвертом этапе (предположительно с 01.07.2015) – ввести запрет на обращение одноразовых баллонов на территории Российской Федерации.

При подготовке настоящей информационно-аналитической записки ЮНИДО использовало материалы, предоставленные членом Рабочей группы «ЮНИДО – представители бизнеса», Генеральным директором ООО «Холодон» А.В. Скоренко.

1 - Здесь и далее по тексту приводится неофициальный перевод на русский язык.